Remissvar Buffertkapitalutredningen

Andra AP-fondens remissvar på SOU 2012:53 AP-fonderna i pensionssystemet – en effektivare förvaltning av pensionsreserven

Nedan följer en sammanfattning av Andra AP-fondens fullständiga remissvar. Längst ner på sidan finns en länk till det kompletta remissvaret.

Sammanfattning

Utredningen föreslår en helt ny struktur och organisation med nya placeringsregler för förvaltningen av buffertkapitalet i pensionssystemet. Andra AP-fonden anser, som framgår av de synpunkter som förs fram i detta remissvar, att skälen till en så omfattande förändring jämfört med dagens verksamhet är vare sig tydligt eller övertygande redovisade i utredningen. De utvärderingar som gjorts av AP-fonderna har visat att dessa i allt väsentligt har förvaltat buffertkapitalet väl. I utredningen påstås inget annat. Däremot har det både i de utvärderingar som gjorts och i utredningen påtalats vissa viktiga, men enskilda, brister som bör åtgärdas. Andra AP-fonden menar att detta kan ske utan att systemet som helhet görs om och en ny myndighet tillskapas.

En central ingrediens i en professionell styrning är huvudmannens utvärdering. Av propositionen till den nuvarande lagen och av regeringens policy för styrning av AP-fonderna framgår både vikten av och ramarna för utvärderingen av fondernas strategiarbete. Genom att (säkerställa att)huvudmannens utvärdering regelbundet utförs i enlighet därmed anser Andra AP-fonden att de brister utredningen påtalar avseende uppdragets innebörd och styrning i allt väsentligt skulle omhändertas. Detta kan ske inom ramen för det nuvarande regelverket.

Andra AP-fondens uppfattning är därutöver att moderniserade placeringsregler är det enskilda förbättringsområde som ger störst möjligheter för en fortsatt positiv utveckling av det samlade fondkapitalet. Förändrade placeringsregler medverkar till att öka diversifieringen i placeringarna och därmed skapa förutsättningar för stabilare och bättre avkastning samtidigt som värdet av variationen i strategivalen mellan AP-fonderna kan öka. Detta förslag kräver en ändring i den nuvarande lagen, men kan genomföras inom ramen för det befintliga systemet. Dessa två förändringar omhändertar i allt väsentligt den förbättringspotential av det nuvarande systemet som föreligger. Genom att fokusera på dessa förändringar bibehålls samtidigt den betydelsefulla strategidiversifieringen med flera oberoende fonder som annars skulle gå förlorad i såväl i utredningens huvud- som alternativförslag. Eftersom dessa förändringar dessutom kan genomföras utan att vidta den omfattande omstrukturering som utredaren föreslår kan betydande kostnader, risker och osäkerheter förknippade med den föreslagna omstruktureringen undvikas.

Skulle lagstiftaren välja att gå vidare med utredningens förslag och om det är meningen att tre oberoende fonder (såsom det mer allmänt anges i utredningen) faktiskt skall ansvara för förvaltningen av buffertkapitalet måste den grundläggande ansvarsfördelningen mellan Pensionsreservstyrelsen och Fondstyrelserna med avseende på 1) målet och den strategiska allokeringen, 2) befogenheten att ingå avtal och besluta om implementeringen av den löpande förvaltningen och 3) kontrollen över väsentliga stödfunktioner, både förändras och tydliggöras i lagförslaget på sätt som framgår av våra kommentarer i detta remissvar. Skulle utredningens huvudförslag genomföras utan några sådana förändringar och förtydliganden är det svårt att se några egentliga skillnader mellan utredningens huvudförslag och alternativa förslag.

Uppdraget, mål och diversifiering
Andra AP-fonden menar att utredningen överdriver svårigheten för AP-fonderna att tolka uppdraget och utifrån uppdraget härleda ett mål och en strategi för placeringsverksamheten. Den nuvarande lagen ger i själva verket en mycket god vägledning för målformulering och val av investeringsstrategi.

Andra AP-fonden delar utredningens synpunkt att den löpande utvärderingen av AP-fonderna borde vara mer djuplodande och ha ett mycket större fokus på målformulering och investeringsstrategi än vad som är fallet idag. Andra AP-fonden är av uppfattningen att det finns ett betydande värde i flera oberoende strategiprocesser och att utredningens förslag om en centraliserad strategiprocess bygger på en missriktad föreställning att det finns en och endast en unik ”rätt” målformulering och investeringsstrategi.

Fonden delar däremot utredningens synpunkter att ett ökat samarbete mellan AP-fonderna och Pensionsmyndigheten samt ett tydligare huvudmannaskap skulle vara till nytta för pensionssystemet i sin helhet.

Skalfördelar
Andra AP-fonden anser att utredningen saknar stöd i akademisk forskning när den hävdar att det föreligger stordriftsfördelar i kapitalförvaltning. I de studier som föredras har den minskning av kostnader som följer av stigande storlek inte på långt när varit tillräcklig för att motverka skalnackdelar som yttrar sig i förvaltningen av ett större kapital. Ur nettoavkastningsperspektiv talar aktuell forskning inte för en konsolidering av AP-fonderna till färre fonder.

Fonden anser vidare att utredningen saknar stöd för påståendet att en sammanslagning av fonderna skulle leda till förbättrad kompetensförsörjning. Utvecklingen de senaste åren inom branschen tyder istället på att mindre organisationer har en stark attraktionskraft.

De samarbeten med stora globala investerare som Andra AP-fonden etablerat är i sig bevis för att AP-fonderna redan idag kan utgöra viktiga samarbetspartners för de internationellt sett mest framgångsrika institutionella investerarna. Den av utredningen uppskattade besparingspotentialen med en gemensam administration står inte i relation till de risker som pensionsreserven skulle utsättas för vid en sammanslagning av administrationen.

En modern kapitalförvaltning förutsätter en väl integrerad förvaltning och administrationen, vilket inte är möjligt att åstadkomma med en central administration. Kostnadskalkylerna som utredningen har gjort är svårtolkade och behäftade med stora osäkerheter.

När det gäller utredningens uppfattning om skalfördelar avseende kostnadseffektivitet så bör lyftas fram att Andra AP-fonden har deltagit i CEM’s årliga benchmarkstudie sedan 2004. Fonden kan därvid konstatera att resultatet visar att Andra AP-fonden bedrivit en kostnadseffektiv förvaltning över tid.

Styrning
Andra AP-fonden delar utredningens ståndpunkt att kvalitén på styrningen av en kapitalförvaltningsorganisation är viktig för den långsiktiga resultatutvecklingen. Fonden delar däremot inte de kvantitativa slutsatser som utredaren drar baserat på den internationella forskning som utredningen hänvisar till. Fonden menar att forskningsrapporterna som utredningen refererar till, i sig, inte ger ett relevant svar på den fråga som ställs samt att utredningen har använt resultaten på ett sätt som kan uppfattas som vilseledande.

Andra AP-fonden menar att utredningen ger en överdrivet förenklad bild när den påstår att effektivitetsproblem kan lösas med en ny uttolkare (myndighet) som fastställer ett mål som skall gälla för alla fonder (utförare). De agentförhållanden som en sådan styrstruktur vanligtvis avser att hantera är inte heller typisk för statliga pensionsfonder i förhållande till dess huvudmän. Den löpande utvärderingen av AP-fonderna bör dock ges ett tydligare fokus på målformulering och investeringsstrategi på det sätt som beskrivs i nuvarande lag och dess förarbeten.

Andra AP-fonden menar att utredningen har liten förståelse för vilka förutsättningar som en oberoende förvaltning, på såväl strategisk, taktisk som operationell nivå, kräver. Av förslaget framgår att betydande stödfunktioner för förvaltningen avses ligga inom Pensionsreservstyrelsens ansvarsområde, vilket i praktiken beskär fondernas oberoende. Risken är också påtaglig att detta leder till en likritning i förvaltningarna. Dessutom skapar det en betydande osäkerhet kring ansvaret för förvaltningen av buffertkapitalet.

Andra AP-fonden delar samtidigt utredningens bedömning att ett tydligare helhetsansvar för pensionssystemet skulle vara till nytta för systemet i sin helhet. Det bör dock inte vara något hinder för huvudmannen att med nuvarande styrsystem ta ett sådant tydligare helhetsansvar. Det redovisas inte på ett tydligt sätt hur dagens styrning ger upphov till brister eller en ”suboptimal” förvaltning av buffertfonden.

Fonden stöder utredningens förslag angående styrelsesammansättningen i fonderna vad gäller borttagandet av kravet på svenskt medborgarskap för att möjliggöra ett större urval. Fonden delar också utredningens syn på att dagens styrelsearvoden är låga och att de borde höjas.

Placeringsregler
Andra AP-fonden stöder fullt ut utredningens förslag att ersätta dagens placeringsrestriktioner med en aktsamhetsprincip. Fonden delar i allt väsentligt utredningens bakgrundsbeskrivning och motiv för denna förändring. Fonden delar också utredningens och OECD-ekonomernas uppfattning att de kvantitativa restriktionerna bidragit till en viss likriktning i AP-fondernas placeringsstrategier och därmed till viss del motverkat diversifieringssyftet med flera fonder.

Enligt Andra AP-fondens mening är inte dagens styrmodell ett hinder för att fullt ut införa aktsamhetsprincipen. Ett införande av aktsamhetsprincipen understryker dock återigen behovet av en djupare utvärdering av fondernas löpande verksamhet med fokus på målformulering och investeringsstrategi. Fonden anser därmed att aktsamhetsprincipen därför bör genomföras även om andra förändringar enligt utrednings förslag lämnas obeaktade.

Övergångsfrågor och konsekvensanalys
Enligt utredningens förslag så överlåts i princip samtliga frågor som har att göra med hur de befintliga tillgångarna ska värderas och fördelas mellan de tre nya pensionsreservfonderna samt hur den nya organisationen ska byggas upp och implementeras, till Pensionsreservstyrelsens ledning. Det är därför inte möjligt att närmare kommentera det konkreta genomförandet i sak eftersom detta inte är beskrivet.

Utifrån de antaganden som utredningen redovisar är det dock Andra AP-fondens uppfattning att utredningen har underskattat komplexiteten och riskerna med samt kostnaderna för den föreslagna förändringen. Fonden anser att den eventuella besparingspotentialen inte på något sätt står i rimlig proportion till de kostnader och risker som pensionssystemet skulle utsättas för. Andra AP-fonden anser att konsekvensanalysen som helhet brister, då det saknas en övergripande riskanalys och bedömning avseende den tid, de konsekvenser och de kostnader som genomförandet av den omfattande omstruktureringen förväntas resultera i.

Vidare utgår analysen avseende konsekvenserna för pensionssystemet ifrån ett antagande om ökad nettoavkastning, som fonden anser vilar på en felaktig tolkning av forskningsrapporter som dessutom inte är fullt ut relevanta i sammanhanget.

Fullständigt remissvar
Ladda ner (PDF-dokument, 3,3 MB)